自治區(qū)黨委、政府在建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)第四次推進(jìn)會上，研究部署了包括山林權(quán)在內(nèi)的“四權(quán)”改革。自治區(qū)黨委、政府《關(guān)于印發(fā)用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)“四權(quán)”改革實施意見的通知》，明確改革的目標(biāo)路徑和重點任務(wù)，清晰勾勒出“四權(quán)”改革的路線圖。推進(jìn)會和《通知》都強(qiáng)調(diào)，山林權(quán)改革重在“植綠增綠”。寧夏缺林少綠，全區(qū)森林覆蓋率僅為15.8%，位居全國倒數(shù)第七，林業(yè)總產(chǎn)值位居全國倒數(shù)第二。破除體制機(jī)制障礙，發(fā)揮市場機(jī)制作用，將有利于寧夏推進(jìn)山林權(quán)改革，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的改革效應(yīng)。
明晰產(chǎn)權(quán)，落實經(jīng)營主體
■要在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。
產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)對效率的影響主要是通過產(chǎn)權(quán)的基本功能實現(xiàn)的。產(chǎn)權(quán)的效率功能可概括為：引導(dǎo)人們實現(xiàn)外部性內(nèi)部化，減少資源浪費，提高資源配置的效率；產(chǎn)權(quán)可以構(gòu)建激勵機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)行為的生產(chǎn)效率；產(chǎn)權(quán)可以通過減少不確定性來提高經(jīng)濟(jì)效率。因此，明晰產(chǎn)權(quán)、落實經(jīng)營主體是實現(xiàn)“植綠增綠”首當(dāng)其沖的重要任務(wù)。明晰產(chǎn)權(quán)，就是在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實到農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。
中共中央、國務(wù)院于2003年發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2003〕9號），以試點形式開啟了新一輪林權(quán)改革，要求在保持自留山與責(zé)任山原有承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，對仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林采用不同確權(quán)形式落實林地承包權(quán)?；谙刃惺》萘謾?quán)改革的成功經(jīng)驗，中共中央、國務(wù)院于 2008 年出臺《關(guān)于全面推行集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號），正式在全國范圍內(nèi)推行林權(quán)改革，強(qiáng)調(diào)原則上應(yīng)通過家庭承包的方式將集體山林落實到農(nóng)戶，確定農(nóng)戶為林地承包經(jīng)營權(quán)的主體。把山林地的使用權(quán)交給農(nóng)民，讓農(nóng)民依法享有林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，確立了農(nóng)民對山林使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律地位，讓百姓吃下了“定心丸”。
明晰產(chǎn)權(quán)要維護(hù)“兩性”：一是維護(hù)家庭承包經(jīng)營的長期性，承包期為70年，期滿后還可以繼續(xù)承包；二是維護(hù)承包經(jīng)營的物權(quán)性。同一集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶對集體林使用權(quán)和林木所有權(quán)享有平等的初始分配權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，農(nóng)民對林地依法享有占有、使用、收益和處置的權(quán)利。這就讓農(nóng)民吃下了“定心丸”，真正做到“山定權(quán)、人定心、樹定根”。
我區(qū)將建成林草資源綜合管理服務(wù)系統(tǒng)，厘清林地、草地等山林資源地類和界線，推進(jìn)山林地不動產(chǎn)登記，實現(xiàn)林權(quán)類不動產(chǎn)應(yīng)登盡登。對整村移民遷出區(qū)的集體山林地，收回原山林地承包經(jīng)營權(quán)，依法依規(guī)公示注銷遷出農(nóng)戶持有的林權(quán)證、草原證，就近劃歸國有林場或新建國有林場（工作站）管護(hù)。
放活經(jīng)營權(quán)，確保收益權(quán)
■利用好林業(yè)資源，有利于吸引社會資本投資林業(yè)，有利于推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營。
依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，權(quán)責(zé)明晰且保護(hù)嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)不僅可增加人力資本與實物資本等要素投入，改善資源存量的配置效率，還能實現(xiàn)自由平等交易，為交易主體帶來更高的收入流量，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。放活集體林經(jīng)營權(quán)，利用好林業(yè)資源，有利于吸引社會資本投資林業(yè)，有利于推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營。要做好如下工作：一是加快建立集體林地三權(quán)分置運行機(jī)制。推行集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置運行機(jī)制，落實所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的功能和整體效用，是深入推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，放活山林地經(jīng)營權(quán)是其核心要義。
二是積極引導(dǎo)山林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。鼓勵各種社會主體依法依規(guī)通過轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、入股、合作等形式參與流轉(zhuǎn)山林權(quán)，引導(dǎo)社會資本發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)前，尤其要重點推動宜林荒山荒地荒沙使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)國土綠化。我區(qū)可制定林權(quán)流轉(zhuǎn)獎補(bǔ)、流轉(zhuǎn)履約保證保險補(bǔ)助、減免林權(quán)變更登記費等扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶有序長期流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)。
三是拓展集體林林權(quán)權(quán)能。在林權(quán)權(quán)利人對森林、林木和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展集體林權(quán)權(quán)能。鼓勵以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)政策所允許流轉(zhuǎn)的林地，科學(xué)合理發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和森林旅游、森林康養(yǎng)等新興林業(yè)產(chǎn)業(yè)， 從而有效利用森林資源、發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我區(qū)將通過“以地?fù)Q林”途徑，配套10%的林業(yè)生產(chǎn)輔助用地和3%建設(shè)用地，發(fā)展開展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等綠色環(huán)保經(jīng)營活動，通過“以林養(yǎng)林”模式允許自然公園生態(tài)旅游景區(qū)資源所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，進(jìn)行旅游項目、商業(yè)網(wǎng)點、游客接待等經(jīng)營服務(wù)項目。
四是創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營組織方式。在堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位前提下，積極推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、委托經(jīng)營等共同發(fā)展的集體林經(jīng)營方式創(chuàng)新。鼓勵以林權(quán)量化或作價入股形成利益共同體，由合作組織經(jīng)營或統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)，建立“林地變股權(quán)、林農(nóng)當(dāng)股東、收益有分紅”的股份合作運行機(jī)制。
突出市場化特點
■尊重市場規(guī)律，進(jìn)一步增強(qiáng)山林資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)和資本的能力。
寧夏山林資源質(zhì)量不高、經(jīng)濟(jì)效益低，護(hù)林、育林、管林成本高，林木資源不能實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)換，農(nóng)民手中的林地資源不能有效的轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。推進(jìn)山林權(quán)改革，重點是要按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，尊重市場規(guī)律。一是建立山林權(quán)市場交易平臺。加快推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，鼓勵經(jīng)營主體通過實物計租貨幣結(jié)算、經(jīng)營權(quán)作價入股、保底分紅等利益分配方式參與山林權(quán)流轉(zhuǎn)，推行資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。順應(yīng)“集體所有、農(nóng)民承包、放活經(jīng)營”的制度特征要求，保障林業(yè)收益權(quán)。探索開展林業(yè)資源價值評估，建立市場交易平臺，將山林權(quán)交易納入自治區(qū)和五個地級市公共資源交易平臺、縣（市、區(qū)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心統(tǒng)一開展交易，構(gòu)建互聯(lián)互通、信息共享、服務(wù)高效的“1+5+22”市場交易體系，讓市場主體就近、便捷、高效開展交易。
二是完善山林權(quán)抵押貸款制度。就山林權(quán)抵押貸款制度而言，國家在賦予縣級金融機(jī)構(gòu)林業(yè)信貸管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)降低信貸門檻、優(yōu)化審批程序，并建立收儲擔(dān)保機(jī)制，通過提供林權(quán)收儲、信貸擔(dān)保等服務(wù)降低金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險，為農(nóng)戶獲得信貸資金提供保障。我區(qū)要積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門開發(fā)符合林業(yè)特點的林權(quán)抵質(zhì)押貸款金融產(chǎn)品，推廣規(guī)模經(jīng)營主體間開展林權(quán)收儲擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索以自有林權(quán)抵押折資+一定比例貨幣資本作為收儲保證資本，并會同金融監(jiān)管部門建立風(fēng)險防控機(jī)制，支持林權(quán)收儲機(jī)構(gòu)為林業(yè)開發(fā)利用經(jīng)營主體的林權(quán)抵押貸款提供森林資源資產(chǎn)評估、林權(quán)收儲、信貸擔(dān)保、抵押物處置等服務(wù)。
三是探索碳匯林交易制度。黨的十九屆五中全會首次將碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)納入規(guī)劃建議，此后，林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)提供的吸收二氧化碳、調(diào)節(jié)空氣等林業(yè)碳匯功能受到社會公眾廣泛關(guān)注。林業(yè)碳匯供給對林權(quán)改革有促進(jìn)作用，林業(yè)碳匯供給引導(dǎo)并規(guī)范林權(quán)改革的方向。林權(quán)改革的出發(fā)點和落腳點是林權(quán)的生態(tài)價值和效益，增強(qiáng)林業(yè)碳匯的生態(tài)功能是林權(quán)改革的重要目的和目標(biāo)。在林權(quán)改革的實際運行中，林權(quán)改革應(yīng)該貫穿全程圍繞林業(yè)碳匯供給的促進(jìn)機(jī)制展開理論融合、嫁接和深入實踐。寧夏將積極探索碳匯林交易，確定自治區(qū)林木碳吸收量儲量和增量，鼓勵碳盈余縣和碳赤字縣開展碳匯造林橫向補(bǔ)償，組織建設(shè)碳匯林抵消碳排放，或由企業(yè)直接出資在政府指定地塊自行建設(shè)碳匯林抵消碳排放，形成碳排放權(quán)交易下的林業(yè)碳匯交易模式。（中共寧夏區(qū)委黨校（寧夏行政學(xué)院）黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展研究中心，執(zhí)筆：姜紹靜）
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